新時期中國產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的思路與框架

一國的發(fā)展需要市場力量與政府力量的有機結(jié)合，產(chǎn)業(yè)政策是實現(xiàn)這種結(jié)合的重要工具。產(chǎn)業(yè)政策的多重屬性決定了其不僅用以消除市場失靈，也是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略、形成競爭優(yōu)勢、保障產(chǎn)業(yè)安全的手段。中國廣泛地運用了產(chǎn)業(yè)政策，總體上是成功的，但成本也很高。

新時期中國的發(fā)展形勢、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)與以往已有很大不同，產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)以建設(shè)產(chǎn)業(yè)強國為目標(biāo)，以改善營商環(huán)境為核心，結(jié)合對特定產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域與對象的結(jié)構(gòu)性安排，消除發(fā)展中的約束因素，增強創(chuàng)新能力、國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，促進(jìn)資源配置效率和社會福利水平的提升等原則;根據(jù)形勢變化，適時做出調(diào)整。

產(chǎn)業(yè)政策是政府出于某種目的(如經(jīng)濟(jì)增長、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、競爭力的提升、資源配置效率的改進(jìn)以及可持續(xù)發(fā)展等)而對產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、要素等實施的干預(yù)(如引導(dǎo)、鼓勵、支持、協(xié)調(diào)、促進(jìn)或限制等行為)。在新的歷史時期，中國面臨的發(fā)展形勢、戰(zhàn)略目標(biāo)、主要任務(wù)與以往已有很大不同，產(chǎn)業(yè)政策該做怎樣的調(diào)整，以實現(xiàn)“市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，推動高質(zhì)量發(fā)展，邁向產(chǎn)業(yè)強國，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系，是值得研究的重大課題。

產(chǎn)業(yè)政策的多重屬性與多國的實踐

一國的發(fā)展需要市場力量與政府力量的有機結(jié)合，需要在不完美的市場和不完美的政府之間找到平衡，產(chǎn)業(yè)政策正是實現(xiàn)這種結(jié)合和平衡的重要工具。產(chǎn)業(yè)政策具有多重屬性，它不僅用以消除市場失靈，也是實現(xiàn)國家戰(zhàn)略、形成競爭優(yōu)勢、保障產(chǎn)業(yè)安全的手段。

實踐中，各國根據(jù)國情制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策是一種普遍做法。即使是最發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，產(chǎn)業(yè)政策也從未退出歷史舞臺。美、歐等通過法律、科技、財政、稅收、貿(mào)易、反壟斷等多種形式體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策。如美國奧巴馬政府實施再工業(yè)化戰(zhàn)略、國家創(chuàng)新戰(zhàn)略，特朗普政府實施美國優(yōu)先的貿(mào)易政策，就是為了推動美國制造業(yè)發(fā)展，增強美國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力。

追趕型經(jīng)濟(jì)體通過學(xué)習(xí)先行發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，利用產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)重點產(chǎn)業(yè)的追趕、保護(hù)幼稚產(chǎn)業(yè)、助推產(chǎn)業(yè)升級。轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體因市場體系和市場機制正在構(gòu)建和完善，政府通過產(chǎn)業(yè)政策來彌補市場機制的不足。

因經(jīng)濟(jì)體制、政府管理、社會結(jié)構(gòu)、發(fā)展戰(zhàn)略、發(fā)展階段、產(chǎn)業(yè)重點等差異，各國產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)、范圍、著力點、政策工具、績效有很大不同?？傮w上，凡能根據(jù)形勢變化適時調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的國家，發(fā)展績效總體良好;反之，發(fā)展績效則不太理想。

中國的產(chǎn)業(yè)政策總體上是成功的

中國是世界上廣泛、深度運用產(chǎn)業(yè)政策的國家之一。計劃經(jīng)濟(jì)時期，中國建立起了全面的集中計劃經(jīng)濟(jì)體制，生產(chǎn)流通什么、誰來生產(chǎn)流通、生產(chǎn)流通多少主要由政府計劃確定。為了盡快擺脫落后的工業(yè)狀況，通過學(xué)習(xí)蘇聯(lián)的經(jīng)驗，中國實施了政府主導(dǎo)下的工業(yè)化戰(zhàn)略、不平衡發(fā)展模式，運用計劃全方位配置要素資源，集中全國、全民的力量，調(diào)動各種資源與要素向重點工業(yè)、重點企業(yè)傾斜，基本建立起了完整的工業(yè)體系，以實現(xiàn)追趕目標(biāo)。

改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和不斷完善，市場在資源配置中的范圍不斷擴大，市場機制的作用不斷增強。與此同時，中國政府充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策在結(jié)構(gòu)調(diào)整、規(guī)模擴張、產(chǎn)業(yè)升級、國際化等方面的重要促進(jìn)作用。產(chǎn)業(yè)政策逐步從以計劃為主轉(zhuǎn)向以規(guī)劃為主，從直接干預(yù)轉(zhuǎn)向間接干預(yù)，綜合運用經(jīng)濟(jì)、法律、必要的行政等多種手段。四十年的產(chǎn)業(yè)發(fā)展成就表明，從戰(zhàn)略層面看，產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)基本達(dá)到。但從戰(zhàn)術(shù)層面看，還存在政策體系不健全、不當(dāng)政府干預(yù)、部門利益固化、政策尋租空間大、未能有效協(xié)調(diào)地方間的分工等突出問題，資源配置效率低下、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重等一直未能有效解決。此外，產(chǎn)業(yè)政策在促進(jìn)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與升級方面發(fā)揮的作用還不盡人意。產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策缺乏協(xié)調(diào)，部分產(chǎn)業(yè)政策與WTO規(guī)則發(fā)生沖突。這些狀況引發(fā)了人們對產(chǎn)業(yè)政策的質(zhì)疑，甚至少數(shù)國家指責(zé)中國的產(chǎn)業(yè)政策有損公平與競爭。

綜上，對產(chǎn)業(yè)政策的認(rèn)識需系統(tǒng)與辯證，不能因產(chǎn)業(yè)政策的成效而否定市場機制，也不能因?qū)嵺`中的問題而否定產(chǎn)業(yè)政策。恰恰相反，這正是新時期改進(jìn)和完善產(chǎn)業(yè)政策的邏輯起點。

新時期中國產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的思路與框架

(一)基本思路：新時期產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)以建設(shè)產(chǎn)業(yè)強國為目標(biāo)，以改善營商環(huán)境為核心，結(jié)合對特定產(chǎn)業(yè)、領(lǐng)域、對象的結(jié)構(gòu)性安排，消除產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的制約因素，增強產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力、國際競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力，促進(jìn)資源配置效率和社會福利水平的提升。

產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整應(yīng)遵循“圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略，彌補市場缺陷，強化功能性政策，優(yōu)化選擇性政策，兼顧政策協(xié)調(diào)性，實現(xiàn)共贏國際化”等原則。

圍繞國家發(fā)展戰(zhàn)略。產(chǎn)業(yè)政策要以建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系、推動產(chǎn)業(yè)由大變強、實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展等戰(zhàn)略目標(biāo)為指引。

彌補市場缺陷。產(chǎn)業(yè)政策要彌補市場失靈，對沖市場機制運行的負(fù)面效應(yīng)。培育與完善市場功能，實現(xiàn)與市場力量的有機結(jié)合。

強化功能性產(chǎn)業(yè)政策。營造產(chǎn)業(yè)發(fā)展的良好環(huán)境，激勵創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素與公共服務(wù)支撐，規(guī)范市場主體行為等。

優(yōu)化選擇性產(chǎn)業(yè)政策。減少政府對特定產(chǎn)業(yè)的直接干預(yù)，將產(chǎn)業(yè)政策的作用嚴(yán)格限定在確實需要重點發(fā)展或解決問題的產(chǎn)業(yè)或領(lǐng)域。

兼顧相關(guān)政策協(xié)調(diào)。對不同政策統(tǒng)籌兼顧，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)政策與宏觀政策、開放政策、區(qū)域政策、社會政策、生態(tài)環(huán)境政策等協(xié)調(diào)。

致力國際共贏發(fā)展。將國內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級與全球產(chǎn)業(yè)格局調(diào)整結(jié)合起來。把握國際產(chǎn)業(yè)發(fā)展的趨勢，在全球范圍內(nèi)配置資源，促進(jìn)國際產(chǎn)業(yè)分工與合作。根據(jù)中國產(chǎn)業(yè)在全球價值鏈中的地位確立升級戰(zhàn)略與對策。

(二)基本框架：根據(jù)前述思路和原則，新時期產(chǎn)業(yè)政策框架體系至少應(yīng)包括三大方面：

第一，產(chǎn)業(yè)政策的核心內(nèi)容。主要從戰(zhàn)略、制度、要素(如技術(shù)、勞動力、資本、土地)等維度設(shè)計功能性政策和選擇性政策。

第二，產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策協(xié)調(diào)。重點考慮產(chǎn)業(yè)政策與宏觀經(jīng)濟(jì)、對外開放、區(qū)域發(fā)展、社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境等相關(guān)政策的協(xié)調(diào)。

第三，產(chǎn)業(yè)政策的國際協(xié)調(diào)。立足于提升在全球價值鏈中的地位，主動參與國際分工，廣泛開展國際合作，積極參與全球治理。

對新時期中國產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的建議

(一)明晰產(chǎn)業(yè)政策重點，完善實施、評估和調(diào)整機制

今后及未來較長一段時期產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)聚焦于：(1)未來必爭的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)，如國防工業(yè)、尖端制造、下一代信息網(wǎng)絡(luò)、納米、生物技術(shù)等;(2)國際競爭力弱的領(lǐng)域，如幼稚性產(chǎn)業(yè)和需要實現(xiàn)進(jìn)口替代的產(chǎn)業(yè);(3)傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，如鋼鐵、煤炭、有色金屬、船舶等;(4)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)中的國計民生領(lǐng)域，如戰(zhàn)略性資源、重大基礎(chǔ)設(shè)施等;(5)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié);(6)市場失靈領(lǐng)域，如節(jié)能環(huán)保、安全、應(yīng)急、公共研發(fā)平臺等;(7)衰退產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和退出;(8)產(chǎn)業(yè)融合、合作、協(xié)同、集聚;(9)創(chuàng)新中某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，如成果轉(zhuǎn)化、新技術(shù)擴散等;(10)基于國土開發(fā)目標(biāo)的產(chǎn)業(yè);(11)中小微企業(yè);(12)推動要素升級與優(yōu)化配置等。同時，要隨著形勢變化，做好產(chǎn)業(yè)政策的評估與動態(tài)調(diào)整。

引導(dǎo)各方資源向重點領(lǐng)域集聚的過程應(yīng)側(cè)重反映創(chuàng)新績效、附加價值、核心競爭力、可持續(xù)發(fā)展等。

(二)產(chǎn)業(yè)政策要推動市場機制的建設(shè)與完善

各產(chǎn)業(yè)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)間的聯(lián)系、分工與合作以及新產(chǎn)業(yè)、新企業(yè)的成長，均應(yīng)當(dāng)發(fā)揮市場機制的基礎(chǔ)性作用，充分發(fā)揮企業(yè)作為市場主體的能動性和活力，充分實現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由、高效流動。

一是產(chǎn)業(yè)政策要推動形成全國統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，消除地區(qū)壁壘、部門壁壘。清理和廢止一切有礙統(tǒng)一開放、公平競爭的部門、地區(qū)規(guī)章，促進(jìn)生產(chǎn)要素在部門間、地區(qū)間自由流動，最大限度提升經(jīng)濟(jì)運行效率。

二是產(chǎn)業(yè)政策要保障各類市場主體公平競爭。不同所有制、不同規(guī)模的企業(yè)一視同仁，消除規(guī)模歧視和所有制歧視。

三是產(chǎn)業(yè)政策要推動形成基于供需、反映市場稀缺程度、資源環(huán)境代價、外部性內(nèi)部化的價格形成機制和競爭機制，最大程度消除市場的信息不對稱，形成不同產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)合理的比價關(guān)系。

四是深化壟斷行業(yè)、公用事業(yè)改革，對能夠放開的行業(yè)，及時放開。消除部門、地方、壟斷利益集團(tuán)的不當(dāng)影響。鼓勵有條件、具備資質(zhì)的民營企業(yè)、中小企業(yè)進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，給予其足夠的市場機會。

(三)構(gòu)建體系完整、規(guī)則合理、符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展特點、前瞻性的監(jiān)管體系

當(dāng)負(fù)面清單制度全面實施后，政府重要的責(zé)任之一是健全監(jiān)管體系，加強事中、事后監(jiān)管，“放得開，管得住”。要合理劃分中央各部門、中央與地方之間的監(jiān)管職責(zé)。對于已存在的冗余機構(gòu)應(yīng)及時整合，避免監(jiān)管的交叉重復(fù)和責(zé)任推諉。推動監(jiān)管透明化，改變和消除監(jiān)管機構(gòu)與利益主體利益輸送、利益捆綁的情況。

對于新產(chǎn)業(yè)、新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，要創(chuàng)新思維與監(jiān)管方式，以“包容、審慎”的原則促進(jìn)其發(fā)展，同時要抓緊研究制定數(shù)字經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的壟斷與限制競爭的監(jiān)管規(guī)則。

(四)加強產(chǎn)業(yè)政策與相關(guān)政策的協(xié)調(diào)

加強產(chǎn)業(yè)政策與宏觀政策的協(xié)調(diào)，與開放政策的協(xié)調(diào)，與區(qū)域政策的協(xié)調(diào)和與社會政策、生態(tài)環(huán)境政策的協(xié)調(diào)。

關(guān)鍵詞： 產(chǎn)業(yè)政策