多地激發(fā)農村土地資源活力 為鄉(xiāng)村振興帶來“動力”

如何讓農村閑置的土地“活起來”，讓閑散土地得到合理利用，是助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施和美麗鄉(xiāng)村建設的重要課題，也是激發(fā)生產要素活力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的關鍵一招。

2021年9月1日，國務院發(fā)布的《土地管理法實施細則》正式施行，進一步掃清了這一改革的法律障礙。與此同時，多地農村集體經營性建設用地入市的嘗試也在提速?！督洕鷧⒖紙蟆酚浾哒{研了解到，近年來，山東禹城、廣西北流等地創(chuàng)新開展集體經營性建設用地入市改革，健全入市制度體系、收益分配機制，激發(fā)農村土地資源活力，促進縣域經濟發(fā)展，保障農民和集體收益，為鄉(xiāng)村振興帶來了“動力”。

喚醒沉睡資源 激活鄉(xiāng)村產業(yè)

走進山東禹城市倫鎮(zhèn)農村創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)產業(yè)園，標準化的廠房整齊排列，車間外車輛往來穿梭裝卸貨物，車間內工人正在抓緊生產。據(jù)了解，該產業(yè)園規(guī)劃建設面積1300余畝，目前已有78家企業(yè)入園，預計2021年底將達到100家，年可實現(xiàn)產值120億元，利稅6.5億元，吸納1萬名群眾就業(yè)。

“產業(yè)園的土地指標都是通過農地入市獲得的，我們共激活長期閑置的破產企業(yè)、僵尸企業(yè)沉睡土地29宗233畝，使用增減掛鉤指標和新增指標449畝，零星分散集體建設用地復墾調整入市指標447畝，一個上千畝的產業(yè)園就建起來了。”倫鎮(zhèn)黨委書記宋義民說。

禹城市委書記滕海強說：“之前，農村集體經營性建設用地不能交易，‘同地不同權’現(xiàn)象造成農村大量土地資源閑置;現(xiàn)在，我們充分利用試點機遇，在尊重農村發(fā)展實際和農民意愿的基礎上，通過農地入市盤活全市土地資源。”

推進過程中，禹城市守住“土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、糧食生產能力不減弱、農民利益不受損”四條底線，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民委員會、村民小組等作為入市主體，并賦予農地使用權出租、抵押、作價入股、轉讓等權能，實現(xiàn)集體建設用地與國有建設用地同等權利。

“我們通過集地入市發(fā)展旅游，每年入市收益有約60萬元，每年還有額外旅游分紅。”廣西北流市民安鎮(zhèn)豐村黨總支書記曾廣南說，豐村拍賣出讓成交集體經營性建設用地160畝，用于廣西銅石嶺國際旅游度假區(qū)服務設施建設用地。

記者在度假區(qū)看到，入市地塊陳列有大片車馬雕塑，吸引不少游客參觀“打卡”，周邊建有停車場和相關辦公室。曾廣南說，“五一”期間，度假區(qū)游客最多一天超2萬人次。集地入市激發(fā)農村土地資源活力，推動了產業(yè)發(fā)展，帶動了農民增收。

近年來，北流市創(chuàng)新形成集地入市交易“4454”模式，明確就地入市、整治后異地入市、城中村入市、新增建設用地入市4種入市途徑，確定了協(xié)議出讓、招拍掛出讓、出租、抵押4種交易方式，涵蓋工業(yè)、商業(yè)、住宅、旅游、公益5種用途地類，制定了4類土地增值收益調節(jié)金比例，其中工業(yè)和公益類項目政府財政提取分配比例5%，旅游類15%，商業(yè)類最高50%。

北流市民樂鎮(zhèn)通過集地入市改革，建成一家村級集體經濟產業(yè)示范園，2020年6月香港德永佳集團·創(chuàng)科紡織(廣西)有限公司在此入駐。記者看到，廠房內分為縫剪、燙熨、質檢、打包等多個功能區(qū)，員工們正在趕制秋冬服裝。公司行政中心主任徐芳明說，公司有400多位員工，多為周邊村鎮(zhèn)的村民，平均工資超過3000元/月。

北流市自然資源局局長蔣享福介紹，北流市創(chuàng)新推進商住用地入市、成片整治入市、公益用地入市、新增集體建設用地入市等，完成集體經營性建設用地入市312宗，入市面積2.15萬畝，成交價款88.54億元。

筑牢制度保障 釋放改革紅利

土地是農村最重要的資源。為保障農地公開透明入市，禹城市制定出“地塊初審、項目論證、地價評估、民主表決、掛牌出讓、簽訂合同、繳納稅費、移交土地、產權登記”等九步具體程序，并配套以入市管理辦法、基準地價標準等9個規(guī)范性文件。如民主表決環(huán)節(jié)，禹城市要求由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織擬入市地塊所在村集體組織85%以上的戶代表，對入市意向、入市方案、入市底價等進行表決，通過后方可入市，最大限度保障農民權益。

禹城市全域編制國土空間規(guī)劃，在全市10個鎮(zhèn)街各規(guī)劃建設一個產業(yè)園區(qū)，目前這些產業(yè)園區(qū)已吸引投資70億余元，成為推動鄉(xiāng)村產業(yè)振興的重要載體。“我們全市一年的建設用地指標僅為300畝，遠不能滿足發(fā)展需要，供需矛盾突出。而農地入市為鄉(xiāng)村產業(yè)發(fā)展注入了新動能。”禹城市自然資源局黨組成員、自然資源服務中心主任王炳剛說。

記者調研了解到，“農地入市”在讓閑置資源變資產，解決“產從哪里興”問題的同時，還搭建起大學生、企業(yè)家到農村投資興業(yè)的平臺，增加了集體經濟收入，拓寬了農民收入渠道，破解了鄉(xiāng)村振興“錢從哪里來”“人往哪里去”等難題。

莒鎮(zhèn)將閑散及碎片化的土地調整使用，建設了占地770余畝的嘉業(yè)小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)園，目前已有54家企業(yè)投產，初步形成以食品加工和機械制造為主的產業(yè)集群，解決當?shù)鼐蜆I(yè)1600余人，人均年增收4萬余元。莒鎮(zhèn)黨委書記李曉說，鄉(xiāng)村振興產業(yè)先行，通過在家門口就地就近就業(yè)，群眾賺錢顧家兩不誤。

禹城市通過“農地入市”還充實集體收益3.1億元，村集體有錢干活、有地干事，基層黨組織帶動力明顯提升。房寺鎮(zhèn)賈集村以40年土地使用權直接作價入股，與市供銷社聯(lián)合成立農業(yè)服務公司，除利潤對半分外，企業(yè)每年還給村集體兩萬元土地使用費。“如果土地被征收，每畝只能獲得幾萬元的一次性補償，我們就是‘失地農民’;作價入股后年年有工商經營收入，土地還是集體的。”賈集村黨支部委員孫英海說。

北流市則在集地入市改革中邊實踐邊探索，建立同權同價、流轉順暢、收益共享的集體經營性建設用地入市制度。

明確“列舉式”土地征收目錄，劃定征地與入市邊界。北流市自然資源局相關負責人介紹，在全國33個試點中，北流采取“列舉式”明確目錄，一改以往其他類似政策中“描述式”模糊表述;凡是不符合《征收項目目錄》的項目，無論其主體、空間、級別、類型，均不得動用征收權來征收土地。不屬于土地征收目錄的21類項目，通過集體經營性建設用地入市渠道保障項目用地。

推動“三塊地”改革深度融合，健全入市制度體系。業(yè)內人士表示，北流市通過集體商住建設用地入市產生的資金收益，統(tǒng)籌平衡其他類型用地入市收益，撬動產業(yè)類用地入市改革。北流市農民工創(chuàng)業(yè)園標準化廠房建設項目占用了部分農用地，由于施工時間較緊，當?shù)貒L試新增集體經營性建設用地入市，獲得批準新增用地90.21畝，及時解決了項目用地問題，創(chuàng)新了縮小征地范圍后建設用地保障新途徑。

建立兼顧國家、集體和個人的收益分配機制，平衡各方利益。北流市農村土地制度改革試點工作領導小組辦公室副主任李景漢說，當?shù)胤e極探索創(chuàng)新“區(qū)片+安置類型”綜合測算模式的入市土地增值收益保障標準和征地補償標準，從源頭上保障征收和入市兩者模式的補償基數(shù)平衡。同時，堅持政府主導項目、市場決定價格，實現(xiàn)農民獲得征地補償收益與入市增值收益基本平衡、政府土地財政收支保持基本平衡、企業(yè)競買土地價格基本平衡。由于不同土地用途入市出讓取得土地增值收益不同，當?shù)刈≌胧型恋卦鲋凳找孀罡?，因此政府財政提取的調節(jié)金比例也最高。

改革成效明顯 仍需規(guī)范管理

中國農業(yè)大學土地科學與技術學院教授朱道林等專家認為，禹城市圍繞“農地入市”改革關鍵環(huán)節(jié)，在完善頂層設計、探索多種入市方式等方面，先行先試成效明顯。

北流市市長華海德表示，2020年北流成為廣西首個財政收入超過30億元的縣(市)，連續(xù)幾年排名廣西各縣(市)第一，2020年新增規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)67家，這離不開集地入市、土地征收制度改革、宅基地制度改革等一系列改革突破。

李景漢等受訪人士說，通過入市改革，農村中原本是荒地、廢舊廠礦等實際未利用或低效利用的建設用地高效利用起來，盤活了農村集體土地資產，有效推動土地節(jié)約集約利用。集體經營性建設用地入市和宅基地有償退出，增加農民集體土地收益，不少地區(qū)通過產業(yè)發(fā)展、就業(yè)扶持帶動農民增收。

此外，在實施集地入市改革過程中，政府收取的土地增值收益調節(jié)金一部分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎設施建設支出，提高城鄉(xiāng)公共服務水平，通過入市項目捆綁配套公共和基礎設施建設方式，完善基礎設施建設。

記者采訪了解到，一些地方在實踐中探索推行了就地入市、將原居民點和閑置產業(yè)用地高標準整治后入市、使用增減掛鉤指標進行調整入市等多種方式，拓寬入市渠道。但集地入市改革試點仍存一些困難，目前還存在入市缺乏規(guī)范性文件、農地抵押融資難等問題，亟須相關部門出臺政策進一步支持。

集體經營性建設用地存量有限，用地指標也是影響項目推進的“瓶頸”，隨著入市工作推進，后期復墾取得指標難度加大，農村集體無新增經營性建設用地指標，導致后期無地可入市。同時，當?shù)剡€面臨入市地塊融資抵押問題，銀行對入市地塊仍存在政策障礙，需上級部門協(xié)調解決。

據(jù)了解，在新修訂的《土地管理法》、近期頒布的《土地管理法實施條例》中，均對農村集體經營性建設用地提出了原則性規(guī)范意見，但尚未印發(fā)“農地入市”指導意見，入市工作缺少具體依據(jù)。“建議國家盡快出臺相關規(guī)范性文件，規(guī)范入市工作，盤活鄉(xiāng)村閑置的土地資源，推動鄉(xiāng)村振興和一二三產業(yè)融合發(fā)展。”王炳剛說。

盡管有關部門明確所有商業(yè)銀行均可開展農地使用權抵押貸款業(yè)務，但大多數(shù)商業(yè)銀行對農地的認可度與國有土地相比存在較大差距，認為農地抵押權難以實現(xiàn)，與農民打交道存在較大顧慮。“目前禹城市只有農商銀行等開展此項業(yè)務，中工建農四大商業(yè)銀行均未開展，建議進一步擴大金融支持范圍。”房寺鎮(zhèn)黨委書記柴立寶說。

此外，因存量建設用地年代久遠，當初的土地取得成本與現(xiàn)行標準相比差距較大，如禹城市1999年之前沒有耕地開墾費、新增建設用地土地有償使用費等兩項費用;2007年耕地占用稅標準為每平方米3.1至3.6元，而現(xiàn)行標準為每平方米21.5元，這導致精確測算農地成本存在困難。禹城市自然資源局局長聶立波說，建議國家明確土地增值收益核算辦法，可參照國有建設用地出讓平均增值收益分地區(qū)、分等級測算方法，確定農地入市平均增值收益標準。

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