持續(xù)優(yōu)化專項債結構

今年的《政府工作報告》提出，赤字率擬按2.8%左右安排、比上年有所下調，新增地方政府專項債券額度3.65萬億元，與上年持平。近年來，為應對新冠肺炎疫情影響、對沖經濟下行壓力，政府債務規(guī)?？焖倥噬?，尤其是地方政府專項債券的規(guī)模持續(xù)處于高位，較好穩(wěn)定了宏觀經濟，同時，政府債務結構和效率問題也越來越受到關注。

多年來，我國政府赤字率總體控制在合理區(qū)間內。受疫情影響，2020年至2021年我國赤字率分別達到3.6%、3.2%，但其他年份赤字率都控制在3%以內。今年赤字率比上年有所下調，但預計可用財力增加，依然體現積極財政政策導向。同時，赤字范疇的中央國債占比連續(xù)4年上升，尤其是今年地方政府一般債占赤字的比重降至21%。在地方政府債務率相對較高、財政緊平衡態(tài)勢下，中央國債規(guī)模持續(xù)擴大，反映出中央在加杠桿緩沖地方政府壓力，同時也為加大轉移支付力度、開展減稅降費等重大政策形成有力支撐?？梢?，地方政府的一般債規(guī)模在當前形勢下總體有限。

專項債已成為地方政府融資“開前門”的主力軍。2018年以來，專項債發(fā)行規(guī)模持續(xù)超過一般債規(guī)模，占比大幅增加，更強調了其拉動有效投資作用。地方政府債券分為一般債和專項債，二者適用范圍不同，風險邏輯也不同。其中，一般債券針對沒有收益的公益性項目，靠一般公共預算收入來償還，列入赤字管理；專項債券針對有一定收益的公益性項目，靠項目對應的政府性基金收入或專項收入還本付息，不列入赤字，但納入政府債務限額。如專項債項目收益與融資能自求平衡，在拉動經濟增長的同時，風險可以實現“內化”，甚至無風險之憂。此外，相比一般債，專項債對應的政府性基金預算及專項收入形成的可償債資金安排機制不同，債務空間可能更大，風險可承受能力可能更強?？傮w權衡后，在債務限額內較大規(guī)模分配專項債可較好實現“風險對沖”，不失為一種較好的債務結構安排。

近年來，專項債作為積極財政政策的重要抓手，成為補短板、調結構、穩(wěn)投資的重要發(fā)力點。在經濟下行壓力下，專項債重點投向市政和產業(yè)園基礎設施等領域，嚴禁用于樓堂館所、形象工程和政績工程、房地產項目等“負面清單”。專項債在保障民生、補齊短板、促進經濟增長同時，也在不斷優(yōu)化投向，加強了新基建投入、園區(qū)產業(yè)支撐，兼顧短期需求拉動和中長期產業(yè)轉型升級需要。目前，全國已實施數萬個專項債項目，為經濟社會可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎。

需要注意的是，在專項債規(guī)模快速擴容過程中，一些地方出現了“重發(fā)行、輕管理”問題。部分地方有一定收益的項目儲備不足，存在“項目包裝”“收益不實”現象，導致項目償債能力堪憂。在使用過程中，部分專項債存在“資金等項目”或“半拉子工程”等現象，有的項目則資金支出不合規(guī)，導致債券資金存在閑置、使用效率低，甚至違規(guī)使用問題。為此，應客觀看待專項債的積極作用和相關不足，高度重視拉動有效投資作用和未來償債風險問題。下一步，應繼續(xù)加強專項債項目的規(guī)范管理，優(yōu)化債券額度分配、提升項目儲備質量、優(yōu)化資金投向、完善績效管理，為穩(wěn)定宏觀經濟大盤提供有力支撐。

預計未來一段時期，地方財政仍可能處于緊平衡狀態(tài)，政府債務應均衡好穩(wěn)增長和防風險關系，持續(xù)提升債務效率和優(yōu)化債務結構。在保持政府部門總體杠桿率基本穩(wěn)定目標下，強化中長期預算平衡，更好實現跨周期調節(jié)。未來仍需保持適度債務規(guī)模以開大“前門”，并嚴堵違規(guī)舉債“后門”。其中，專項債應由“量”轉“質”，額度可保持“穩(wěn)中有降”趨勢，更注重優(yōu)化投向、更關注融資與收益平衡，形成“借用管還”一體化機制。與此同時，適度擴大赤字規(guī)模，加大一般債規(guī)模，讓政府債務管理更加透明、規(guī)范、高效和可持續(xù)。

（作者吉富星 系中國社會科學院大學教授、博士生導師 來源：經濟日報）

關鍵詞： 持續(xù)優(yōu)化專項債結構