問政2022丨注冊制改革應(yīng)盡快完善獨(dú)立董事制度

■ 中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者 劉慧

2022年政府工作報(bào)告提出，完善民營企業(yè)債券融資支持機(jī)制，全面實(shí)行股票發(fā)行注冊制，促進(jìn)資本市場平穩(wěn)健康發(fā)展。接受中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪的全國兩會(huì)代表委員表示，資本市場注冊制改革應(yīng)完善信息披露法律框架，盡快改革完善獨(dú)立董事制度。

構(gòu)建相對統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制及信披規(guī)則

2020年3月1日，我國新《證券法》落地施行，標(biāo)志著證券市場迎來了新階段。根據(jù)《證券法》關(guān)于注冊制發(fā)行的要求，將有更多債券品種采用注冊制，對信息披露的要求不斷提高。

全國人大代表劉艷對本報(bào)記者表示，我國債券發(fā)行注冊制改革應(yīng)完善信息披露法律框架。按照從上至下的邏輯，逐步形成以上位法為基礎(chǔ)，以監(jiān)管機(jī)構(gòu)法規(guī)為主體，以自律組織規(guī)范細(xì)則為輔的信息披露法律框架，補(bǔ)充完善信息披露法律基礎(chǔ)。國外基本形成了“基礎(chǔ)法律—監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)則—自律組織規(guī)范”的法律約束機(jī)制。目前，《證券法》對信息披露義務(wù)進(jìn)行了明確規(guī)定，《公司信用類債券信息披露管理辦法》統(tǒng)一了公司信用債的信息披露規(guī)則，但還缺少細(xì)化的信息披露規(guī)范以及信息披露表格體系?？芍鸩浇y(tǒng)一所有券種的公司信用債信息披露規(guī)范，針對公司債、企業(yè)債出臺(tái)信息披露表格體系，細(xì)化信息披露法律框架。

劉艷表示，統(tǒng)一監(jiān)管是我國債券注冊監(jiān)管體系的發(fā)展方向，應(yīng)構(gòu)建相對統(tǒng)一的監(jiān)管機(jī)制及信息披露規(guī)則。近期出臺(tái)的《公司信用類債券信息披露管理辦法》，應(yīng)盡快補(bǔ)充細(xì)則，促進(jìn)各個(gè)不同券種的信息披露規(guī)則在內(nèi)容、格式、形式等方面統(tǒng)一化，為境外投資者參與提供最大便利。與此同時(shí)，強(qiáng)化債券市場信息披露的獎(jiǎng)懲機(jī)制，加強(qiáng)違規(guī)披露行為的法律責(zé)任追究。從行政責(zé)任、民事責(zé)任、刑事責(zé)任三方面，形成完整的法律責(zé)任追究機(jī)制：繼續(xù)強(qiáng)化行政法律責(zé)任的追究，完善民事賠償訴訟制度和方式，加強(qiáng)追究刑事責(zé)任的意識(shí)和舉措。構(gòu)建完善的市場自律機(jī)制與功能，明確服務(wù)中介機(jī)構(gòu)法律權(quán)責(zé)，對各個(gè)自律機(jī)構(gòu)提出相應(yīng)的盡職標(biāo)準(zhǔn)、注意事項(xiàng)及不同情境下的處罰標(biāo)準(zhǔn)等，厘清其相互之間的法律責(zé)任關(guān)系。細(xì)化中介機(jī)構(gòu)勤勉盡責(zé)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。在證券交易中，中介機(jī)構(gòu)的“勤勉盡責(zé)”義務(wù)來源除了發(fā)行人委托和職業(yè)道德之外，主要來源于法律規(guī)定和市場規(guī)則。對標(biāo)海外市場措施，在銀行間市場、交易所市場對相關(guān)中介機(jī)構(gòu)職責(zé)給予更為細(xì)化的規(guī)定。

改革完善上市公司獨(dú)立董事制度

全國實(shí)行股票發(fā)行注冊制，需要構(gòu)建融資功能完備、基礎(chǔ)制度扎實(shí)、市場監(jiān)管有效、投資者合法權(quán)益得到有效保護(hù)的多層次資本市場體系。注冊制改革除了以信息披露為核心，各界也關(guān)注獨(dú)立董事制度的完善。中國政法大學(xué)資本金融研究院院長劉紀(jì)鵬表示，獨(dú)立董事制度是完善中國上市公司治理結(jié)構(gòu)的較優(yōu)選擇。

全國政協(xié)常委張連起在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，上市公司設(shè)獨(dú)立董事是《公司法》規(guī)定的治理要求，也是完善公司治理結(jié)構(gòu)的制度安排。自2001年中國證監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于在上市公司建立獨(dú)立董事制度的指導(dǎo)意見》以來，獨(dú)立董事已成為上市公司完善治理結(jié)構(gòu)、促進(jìn)規(guī)范運(yùn)作、保護(hù)中小投資者權(quán)益的重要一環(huán)，大部分獨(dú)立董事都能勤勉盡責(zé)，對提升公司治理效能發(fā)揮著重要作用，已成為上市公司治理區(qū)別于非上市公司的顯著標(biāo)志。

為了使獨(dú)立董事能充分發(fā)揮作用，證券監(jiān)管部門設(shè)立了一系列具體規(guī)定，賦予獨(dú)立董事特別職權(quán)。張連起表示，在實(shí)際執(zhí)行中，既有獨(dú)立董事不愿為的問題，又有其不能為的系統(tǒng)性問題。在大股東、中小股東、經(jīng)營管理層的三角關(guān)系中，法律并沒有賦予獨(dú)董足以抗衡大股東和經(jīng)營管理層的權(quán)限，獨(dú)立董事更多是上市公司和大股東的一項(xiàng)不完備的虛擬增信工具。在證券監(jiān)管部門作出的有關(guān)財(cái)務(wù)造假的行政處罰案例中，獨(dú)立董事受罰與其過錯(cuò)失當(dāng)，難以服眾。

張連起表示，應(yīng)對獨(dú)董定位進(jìn)行正本清源。在責(zé)權(quán)利上壓實(shí)獨(dú)董權(quán)責(zé)對稱原則的同時(shí)，還需要系統(tǒng)性解決獨(dú)董在獨(dú)立性上不能為的問題，為獨(dú)立董事營造一個(gè)責(zé)權(quán)利對等的良好行權(quán)場景。獨(dú)立董事制度的獨(dú)立性來自于其利益的超然性，獨(dú)董不代表大股東、中小股東和經(jīng)營管理層任何一方利益，要求其主要基于上市公司整體利益進(jìn)行獨(dú)立判斷，以體現(xiàn)權(quán)責(zé)對等原則。若將獨(dú)董定位為中小股東的利益代言人，則意味著中小股東本身也存在間接過失，即對代理人的監(jiān)管失察問題，這使得要追究獨(dú)立董事的責(zé)任就需要另案處理。證券監(jiān)管部門要與相關(guān)部門積極溝通、推動(dòng)系統(tǒng)完善，進(jìn)一步明晰獨(dú)立董事權(quán)責(zé)邊界，加強(qiáng)履職保障、完善責(zé)任機(jī)制，支持和督促獨(dú)立董事切實(shí)履行誠信勤勉義務(wù)，努力形成各方歸位盡責(zé)、市場約束有效的制度環(huán)境和良好生態(tài)。

張連起表示，應(yīng)完善獨(dú)立董事提名、產(chǎn)生程序和行權(quán)機(jī)制。在保持單獨(dú)和聯(lián)合1%以上股權(quán)的股東提名權(quán)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善獨(dú)立董事產(chǎn)生程序，即在股東大會(huì)上，在保持多數(shù)通過原則上，適當(dāng)限制股東表決的自由裁量權(quán)，從而將獨(dú)立董事任命從基于利益導(dǎo)向向基于能力和獨(dú)立性導(dǎo)向轉(zhuǎn)型。完善董事會(huì)議事機(jī)制，為獨(dú)董表達(dá)獨(dú)立意見提供自由的行權(quán)場景。發(fā)揮聲譽(yù)機(jī)制與報(bào)酬機(jī)制的作用，探索等價(jià)有償?shù)莫?dú)立董事報(bào)酬體系。建議成立獨(dú)董協(xié)會(huì)，通過自律組織制定相應(yīng)的行業(yè)規(guī)范和履職規(guī)范。鼓勵(lì)、支持和保險(xiǎn)公司開發(fā)獨(dú)董險(xiǎn)。

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監(jiān) 制丨王輝 李丕光 王彧 劉衛(wèi)民

主 編丨毛晶慧 編 輯丨陳姝含

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