用足用好用活專項債券

韓瑞姣吳凱

項目建設，是筑牢中國式現(xiàn)代化的基礎要素，是推進經(jīng)濟穩(wěn)定增長的強力支撐，是推動高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手。項目的落地實施，離不開資金的精準支持，充沛的資金是保障項目建設質(zhì)效的動力之一。

地方政府專項債券是項目投資的重要資金來源，項目高質(zhì)量建設，蓄勢賦能高質(zhì)量發(fā)展，需牢牢扭住地方政府專項債券這一項目資金“牛鼻子”，用足用好用活，做好項目資金要素保障。

【資料圖】

用足地方政府專項債券資金

破解重大項目資本金短缺問題

用足地方政府專項債券資本金政策，可以破解重大項目的資本金短缺問題。對于政府投資項目龐大資金需求而言，僅靠地方政府專項債券資金“獨木難支”。根據(jù)公開數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國地方政府專項債券用作資本金的項目占比均值不足10%，遠低于25%的政策規(guī)定限額，專項債的撬動作用具有較大的發(fā)揮空間。實操層面，地方政府可以在確定資產(chǎn)、收益和風險邊界基礎上，積極發(fā)揮政府和市場的協(xié)同作用，對于收益良好的項目，鼓勵地方政府專項債券與市場化融資、民間投資等有機結合模式的應用，財政政策和金融政策融合發(fā)力，提高項目的融資可得性，充分發(fā)揮地方政府專項債券資金杠桿作用，撬動引流更多社會資金，助力區(qū)域基礎設施項目建設，帶動上下游、全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，最終促成區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)升級、經(jīng)濟發(fā)展。針對此類項目，項目收入要嚴格實行分賬管理，明確分離政府債務與企業(yè)債務，隔離風險，規(guī)避隱性債務的發(fā)生。

地方政府專項債券項目的基礎業(yè)務和底層邏輯并不復雜，地方政府專項債券是政府為有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)行的債券。

對于地方政府專項債券創(chuàng)新，國家層面出臺了系列政策文件，不斷拓寬資金用途。但在地方政府專項債券實操層面，部分地區(qū)對新政策解讀只停留于表面字眼，將一些惠長遠促全局的項目排斥在資金支持之外，收窄了地方政府專項債券融資道路。與此同時，部分地區(qū)地方政府專項債券創(chuàng)新創(chuàng)品牌應用不足，且供給未能充分適配需求的轉(zhuǎn)型升級，導致項目入庫困難。

在地方政府專項債券實操層面，更應該實行負面清單管理，明確資金不應該投向的領域，清單之外的項目可以平等進入。謀劃項目要與國家、省、市規(guī)劃相銜接，順應政策導向謀劃項目，把握國家宏觀政策和相關資金投向，從宏觀政策的變化中創(chuàng)新項目。在政府提供公共產(chǎn)品方面，積極發(fā)揮市場和創(chuàng)新的作用。

用好地方政府專項債券資金

促進經(jīng)濟提質(zhì)增效

“好鋼用在刀刃上”。地方政府專項債券作為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的重要工具，應當堅持“資金跟著項目走”的原則，募投項目要聚焦于區(qū)域補短板、強弱項、惠民生的公益性項目，“精準投放”“對癥下藥”，促進經(jīng)濟提質(zhì)增效。

當前，地方政府專項債券項目申報發(fā)行遵循著“財政部門分額度防風險，發(fā)展改革部門審定項目投向”的原則，立足地方財力水平配置額度的做法，雖然能夠有效防范風險，但是脫離了項目收益自求平衡的本質(zhì)。從近幾年全國地方政府專項債券發(fā)行情況來看，專項債發(fā)行總量規(guī)模排位幾乎沒有變化，名列前茅的全部位于東部及沿海地區(qū)，且債券資金投向集中于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎設施、交通基礎設施和社會事業(yè)領域。

地方政府債券是我國債市第一品種，作為政府提供公共產(chǎn)品的資金抓手，支持、支撐著供給側結構性改革，承載著人民日益增長的美好生活需要。未來，地方政府專項債券額度的調(diào)配應該合理把握發(fā)展與風險的均衡，不能“唯風險論”，要秉持“精準”方略，按照“精準”的理念，對于區(qū)域財政實力不強，但文化旅游及生態(tài)項目質(zhì)量較高區(qū)域，對于“老少邊窮”地區(qū)，要立足當?shù)貙嶋H，發(fā)揮資源優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，突出地方特色，將生態(tài)資源資產(chǎn)化，政府資源資本化，挖掘資源優(yōu)勢謀劃項目，適時適度傾斜地方政府專項債券額度。通過地方政府專項債券資金的投向，引導社會預期，增強政策效能和精準性，強化公共產(chǎn)品供給的均衡性和可及性。

此外，地方政府專項債券項目要瞄準市場，與市場需求相對接，圍繞拉動經(jīng)濟新的增長點建設項目。新的經(jīng)濟增長點，都是市場緊俏、需求旺盛的項目。在構建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局大勢下，要善于分析國內(nèi)國際需求信息和進出口信息，從考察國內(nèi)國際市場中謀劃項目，從各類信息中捕捉項目。各區(qū)域可根據(jù)自身產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展定位，因勢利導，謀劃一批起點高、市場前景廣闊，產(chǎn)業(yè)關聯(lián)度高的地方政府專項債券項目。

用活地方政府專項債券資金

撬動資本市場資源

在當前嚴控政府隱性債務背景下，地方政府各類投融資平臺融資模式及渠道受限，政府投資項目利用地方政府專項債券籌集資金成為共識。要在合規(guī)的前提下，發(fā)揮主觀能動性，把好項目建設關，用活地方政府專項債券資金，助力“項目建設+國有企業(yè)發(fā)展+區(qū)域經(jīng)濟增長”三級聯(lián)動。

當前，部分地方財政部門將地方政府專項債券錯誤的異化為投資，將地方政府專項債券等同于政府投資項目，要求地方政府專項債券項目實施主體須為地方政府有關部門、單位，項目立項采用審批制，這是對地方政府專項債券及投資概念內(nèi)涵解讀認知的嚴重偏差，地方政府專項債券與政府投資項目間并無勾稽關系（會計賬簿和報表中有關數(shù)字之間存在的，可據(jù)以相互考察、核對的關系）。地方政府專項債券本質(zhì)是適應我國特定發(fā)展階段和融資機制改革的融資方式，發(fā)行地方政府專項債券是一種政府籌資行為。地方政府專項債券是政府找錢的方式，資金投向是政府花錢的方向，只要資金投向項目符合要求，項目審批形式可根據(jù)項目具體情況靈活選用審批（核準、備案）程序，投資主體也可靈活選用行業(yè)主管部門或者地方國企。

根據(jù)中國債券信息網(wǎng)披露文件及實際調(diào)研，當下地方政府專項債券項目收益普遍為優(yōu)化處理后的理論收益，收益質(zhì)量不足問題凸顯。因此，可在政策框架下，針對項目收益梯度情況分門別類立項。對于現(xiàn)金流及收益較好的重點項目，例如供水、供熱等項目，可由地方城投公司或國有企業(yè)作為立項主體，自主建設運營，前期記入在建工程科目，未來項目投入運營后，轉(zhuǎn)入固定資產(chǎn)等科目，一方面可做強企業(yè)資產(chǎn)規(guī)模；另一方面，隨著項目收益的逐步回流，做實企業(yè)營收水平。對于公益屬性強而盈利能力相對較弱的項目，項目立項于行業(yè)主管部門，通過代建或EPC等模式，將項目交予地方城投公司或國有企業(yè)建設，一方面可沉淀部分代建項目，形成較大規(guī)模的存貨科目，進而增加總資產(chǎn)規(guī)模；另一方面，待未來項目結轉(zhuǎn)時，可確認代建收入，進一步提升營收水平。為國有企業(yè)提升主體信用評級打牢基礎，提升資本市場認可度，拓寬企業(yè)的融資渠道，撬動資本市場資源，推動項目的分類分級建設及總體建設效率的提升，讓資本賦能企業(yè)發(fā)展，讓企業(yè)助力高質(zhì)量發(fā)展。

（韓瑞姣系中央民族大學博士研究生、財達證券股份有限公司高級經(jīng)理；吳凱系新加坡凱誠控股亞太地區(qū)總裁）

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