2022年解讀我國財政預(yù)算“四本賬” 我國財政預(yù)算體系介紹

1、什么是財政“四本賬”？

2015 年《新預(yù)算法》第四條規(guī)定：“政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算”， 明確全口徑預(yù)算管理。在我國目前財政預(yù)算體系下，政府預(yù)算共有“四本賬”：一 般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算： （1）第一本賬是一般公共預(yù)算：收入包括稅收收入（占比約 80%）與非稅收 入（占比約 20%），支出主要投向一般公共服務(wù)、外交國防、教育、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng) 域。顯然，第一本賬對于維持國民經(jīng)濟穩(wěn)定運轉(zhuǎn)非常重要。 （2）第二本賬是政府性基金預(yù)算：收入主要來自于國有土地使用權(quán)出讓收入 （占比 80-90%），支出主要用于土地開發(fā)、棚改等國有土使用權(quán)出讓收入相關(guān)支 出。可見，第二本賬重心落在土地財政上。

（3）第三本賬是國有資本經(jīng)營預(yù)算：收入來自于國有資本收益，以利潤上繳 與股息股利收入為主，支出主要用于國企經(jīng)營相關(guān)支出，即第三本賬記錄的是對國 有資產(chǎn)經(jīng)營性收支活動的價值管理和分配。 （4）第四本賬是社會保險基金預(yù)算：收入主要由社會保險繳款構(gòu)成，支出用 于社會保險待遇支出，第四本賬專項用于社會保險的收支預(yù)算。

四本賬雖然對應(yīng)不同的用途，但彼此間可以存在一定資金往來：（1）“第一本賬”可以從“第二本賬”與“第三本賬”調(diào)入資金，1其中“第 三本賬”有 30%的調(diào)出額度下限。2此外，“第一本賬”專設(shè)預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，用 于存放盈余或者彌補赤字，該科目的使用也體現(xiàn)在“全國財政調(diào)入資金及使用結(jié)轉(zhuǎn) 結(jié)余”一項中。 （2）“第二本賬”在特殊情況下會從“第一本賬”調(diào)入資金，比如在 2021 年 調(diào)入了 90 億元用于重大急需水運建設(shè)項目；3 （3）“第四本賬”可以接受來自一般公共預(yù)算的財政補貼。但“第四本賬”不 能調(diào)出資金，即?？顚Ｓ?，只進不出，當(dāng)年收入大于支出的部分，會存入結(jié)余賬戶。

(相關(guān)資料圖)

此外，理解財政四本賬，我們還需明確收支總量與收支的區(qū)別。根據(jù)上文四本 賬的勾稽關(guān)系，可知收支總量與收支是不同的概念，前者涵蓋后者之外，還包括結(jié) 轉(zhuǎn)結(jié)余及調(diào)入資金： 其中，結(jié)轉(zhuǎn)資金是指當(dāng)年未使用完畢、下一年度繼續(xù)按原用途使用的資金；結(jié) 余資金是指當(dāng)年預(yù)算收入實際完成數(shù)扣除預(yù)算支出實際完成數(shù)和結(jié)轉(zhuǎn)資金后的剩 余資金；而連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年仍未用完的資金，應(yīng)當(dāng)作為結(jié)余資金。

2、一般公共預(yù)算

一般公共預(yù)算是對以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推 動經(jīng)濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等方面的收支預(yù)算。

2.1、一般公共預(yù)算收入

從具體科目來看，一般公共預(yù)算收入包括稅收收入、非稅收入、轉(zhuǎn)移性收入、 債務(wù)收入。

2.1.1、稅收收入

稅收收入是我國最主要的財政收入來源。稅收收入規(guī)模穩(wěn)步增加，從 2013 年 的 9.5 萬億元增加到 2021 年的 15.5 萬億元（已扣減出口退稅，不含關(guān)稅、海關(guān) 進口環(huán)節(jié)稅收），年均復(fù)合增速 6.8%。4近年來（2017-2021 年），其占一般公共 預(yù)算收入比重在 82%左右。 稅收收入以增值稅和企業(yè)所得稅為主，其變化具有較強的季節(jié)性特征。在我國 現(xiàn)行的 18 項稅收類型中，增值稅和企業(yè)所得稅規(guī)模最大，2021 年二者占比分別 為 23%、34%。由于增值稅和企業(yè)所得稅分別按月度和季度申報，這使得一般公 共收入預(yù)算具有較強的季節(jié)性。同時，伴隨所得稅改革、高收入人群稅收征管力度 加大等因素，個稅不斷增長，2021 年其累計同比增速錄得 21%。

今年大規(guī)模增值稅留抵退稅政策拖累財政收入增速。由于退稅不是支出，而是 “負(fù)收入”。截至 8 月 15 日，今年已累計有 2.1 萬多億元留抵退稅額退到納稅人 賬戶，大規(guī)模留抵退稅存量留抵稅額集中退還完成，對應(yīng)看到 8 月一般公共預(yù)算 收入同比 5.6%，實現(xiàn) 4 月以來的首次正增長。

2.1.2、非稅收入

非稅收入包含 6 項，其中，專項收入與國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入占比最 高，2021 年兩者合計占比 60%。 非稅收入呈現(xiàn)兩個特點： （1）相比于中央，地方對于非稅收入的依賴程度更高。近年來（2016-2020 年），非稅收入占中央一般公共收入的比重在 10%以下，而占地方一般公共收入的 比重在 24%左右。

（2）國有資本經(jīng)營收入是重要變動項。2020 年疫情發(fā)生時，我國預(yù)留政策 空間，對特定國有金融機構(gòu)和專營機構(gòu)暫停上繳利潤。該項從 2019 年 7721 億元 降至 2021 年的 988 億元。但今年有所不同，年初預(yù)算報告提出國有金融機構(gòu)和 專營機構(gòu)向中央財政上繳結(jié)存利潤 1.65 萬億元，計入政府性基金預(yù)算，并調(diào)入一 般公共預(yù)算 9000 億元，而并非直接計入到國有資本經(jīng)營收入中。

2.1.3、轉(zhuǎn)移性收入

轉(zhuǎn)移性收入主要包括上級補助收入、上解收入、調(diào)入資金（即來自“第二本賬”、 “第三本賬”的資金以及動用預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金）、上年結(jié)余收入等。進一步分為 中央和地方來看： 對中央而言，關(guān)注調(diào)入資金。其中，“二本賬”、“三本賬”調(diào)入資金規(guī)模穩(wěn)定， 體量較小，2021 年為 1935 億元（含預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金）；中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金 扮演資金“蓄水池”角色，2021 年余額從 2019 年末的 5330.46 億元降至 3854.01 億元，規(guī)模下降。

對地方而言，轉(zhuǎn)移性收入以上級補助收入為主，后者又以轉(zhuǎn)移支付收入為主。 地方政府對轉(zhuǎn)移性收入的依賴性較高，自 2010 年以來，規(guī)模不斷增加。2021 年， 地方一般公共預(yù)算本級收入 111077.08 億元，中央對地方轉(zhuǎn)移支付收入 82215.94 億元，占比超 40%。

2.1.4、債務(wù)收入

一般債務(wù)收入在省級財政一般公共預(yù)算表中體現(xiàn)6。自 2020 年以來，受地方 政府債務(wù)率掣肘，一般債擴張受到限制，但債務(wù)收入在地方本級一般公共預(yù)算收入 中仍占有一定比重。 以遼寧省為例，2021 年，債務(wù)收入達 625 億元，占比 18%。

2.2、一般公共預(yù)算支出

一般公共預(yù)算支出是保持國家運作的剛性支出，按功能可分為 24 個科目，涵 蓋了一般公共服務(wù)支出，外交、公共安全、國防支出，農(nóng)業(yè)、環(huán)境保護支出，科教 文衛(wèi)支出等多個領(lǐng)域。2021 年財政收支數(shù)據(jù)顯示，支出占比前三的項目是教育 （15.3%）、社會保障和就業(yè)（13.7%）、農(nóng)林水（9%）。從同比增速來看，科學(xué)技 術(shù)、債務(wù)付息、教育、社會保障和就業(yè)同比增速為正。2015 年以來，中央對地方轉(zhuǎn)移性支出力度較大，向中西部地區(qū)傾斜力度增加。 2022 年，在我國經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，中央財政安排對地方轉(zhuǎn)移支付近 9.8 萬億元，環(huán)比增長 18%，創(chuàng)下最大規(guī)模與最高增幅。

第一本賬收支總量之差即為赤字。每年財政預(yù)算報告中披露都會目標(biāo)赤字率 與赤字規(guī)模。其中，中央赤字可以靠國債彌補，地方赤字主要依靠新增一般債發(fā)行。

3、政府性基金預(yù)算

政府性基金預(yù)算是對依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定在一定期限 向特定對象征 收、收取或者以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預(yù)算。專 款專用、以收定支是“第二本賬”的主要特征。

3.1、政府性基金預(yù)算收入

政府性基金收入按來源可以分類為 25 個細(xì)分項。從征收范圍來看，在全國征 收的有 15 項，在部分省征收的有 10 項。從收入歸屬來看，中央固定收入有 10 項，地方固定收入有 8 項，央地共享收入有 7 項。政府性基金收入的主要構(gòu)成是歸屬地方的國有土地使用權(quán)出讓金收入，占比 80%-90%。今年以來，伴隨土地財政收縮與疫情沖擊，政府性基金收支壓力明顯 增加。 此外，專項債收入也是政府性基金收入的重要構(gòu)成。專項債是地方政府為有一 定收益的公益性項目發(fā)行的，與基建投資密切相關(guān)。

3.2、政府性基金預(yù)算支出

第二本賬具有以收定支、?？顚Ｓ玫奶卣鳎瑖?yán)格規(guī)制各基金的收入只能用于項 目支出，具體而言： （1）從國有土地使用權(quán)出讓收入的支出范圍來看，其中包含了大量剛性的成 本性支出，用以保障被拆遷居民、搬遷企業(yè)及其職工的合法權(quán)益，而扣除成本性支 出后的剩余收入才能由政府支配。 （2）專項債務(wù)的支出包括債務(wù)還本支出、債務(wù)付息支出和債務(wù)發(fā)行費用支出。 專項債的償還優(yōu)先使用投向項目的收益和“第二本賬”的超收收入；出現(xiàn)短收的， 應(yīng)當(dāng) 過減少支出實現(xiàn)收支平衡。 基建領(lǐng)域是專項債主要發(fā)力點。以 2022 年為例，財政部明確專項債資金要重點用于交 基礎(chǔ)設(shè)施、能源、生態(tài)環(huán)保國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程等九大 領(lǐng)域。

4、國有資本經(jīng)營預(yù)算

國有資本經(jīng)營預(yù)算是對國有資本收益作出支出安排的收支預(yù)算，與其他三本 賬規(guī)模相比，其整體規(guī)模較小。國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制， 不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算。 首先，從收入端來看： 國有資本經(jīng)營預(yù)算收入總量由兩部分構(gòu)成，即全國國有資本經(jīng)營預(yù)算收入與 上年結(jié)轉(zhuǎn)收入。 國有資本經(jīng)營預(yù)算收入是指經(jīng)營和使用國有財產(chǎn)取得的收入，其呈現(xiàn)兩個特 征：（1）整體上保持增長趨勢，但曾在 2017 年，由于石油、電力等行業(yè)企業(yè)經(jīng)濟 效益下滑產(chǎn)生過負(fù)增長；（2）合計規(guī)模小，在財政收入中僅占 1%。 從具體構(gòu)成看，利潤收入的占比最高，2021 年該科目占比 59%，其資金主要 來源為是非金融國企利潤上繳。

其次，從支出端來看： 國有資本經(jīng)營預(yù)算支出主要包括全國國有資本經(jīng)營預(yù)算支出、全國國有資本 經(jīng)營預(yù)算調(diào)出資金。 全國國有資本經(jīng)營預(yù)算支出各細(xì)分支出占比穩(wěn)定：（1）國有企業(yè)資本金注入 預(yù)算數(shù)最高，其主要用于國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整支出與前瞻性戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展支出， 2021 年為 764.02 億元；（2）補充全國社會保障基金規(guī)模最小，即“第三本賬” 補充“第四本賬”的資金，2021 年預(yù)算數(shù) 0.2 億元。 全國國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)出資金指的是“第三本賬”直接補充“第一本賬”的 資金，十八屆三中全會要求9提高國有資本收益上繳公共財政比例（2020 年提到 30%），2021 年預(yù)算數(shù)為 1961.84 億元。

5、社會保險基金預(yù)算

社會保險基金預(yù)算是對社會保險繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的 資金，專項用于社會保險的收支預(yù)算。 收入端來看，主要是保險費（占比 71%）和財政補貼（26%）。其中，保險費 收入中的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金（64%）與城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金（28%） 是主體；財政補貼科目記錄的則是“第一本賬”補充“第四本賬”的資金，占總收 入的比重一直穩(wěn)定在 25%左右。 支出端來看，全部用于社會保險待遇支出。支出結(jié)構(gòu)與收入端類似，兩種養(yǎng)老 保險合計占比過半，反映我國正逐漸步入老齡化社會。

近年來（2015-2021 年），社?；甬?dāng)期收支缺口有擴大趨勢，受到社會廣泛 關(guān)注。2021 年，剔除財政補貼后的收支缺口近 2 萬億元，隨著我國人口結(jié)構(gòu)的進 一步改變，以財政補貼來彌補缺口的社保基金體系將面臨挑戰(zhàn)。

6、小結(jié)

財政政策作為國家宏觀調(diào)控的重要手段之一，對國民經(jīng)濟運轉(zhuǎn)舉足輕重，因而 讀懂財政數(shù)據(jù)對于宏觀經(jīng)濟分析尤為必要。那么我國財政資金究竟是如何計劃與 核算的？這便需要從我國財政體系特色的“四本賬”談起： 在我國目前財政預(yù)算體系下，政府預(yù)算共有“四本賬”，分別是：一般公共預(yù) 算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算。 四本賬雖然對應(yīng)不同的用途，但彼此間可以存在一定資金往來：（1）“第一本 賬”可以從“第二本賬”與“第三本賬”調(diào)入資金；（2）“第二本賬”在特殊情況 下會從“第一本賬”調(diào)入資金；（3）“第四本賬”可以接受來自一般公共預(yù)算的財 政補貼。但“第四本賬”不能調(diào)出資金，即專款專用，只進不出。

進一步展開來看： 1、第一本賬：一般公共預(yù)算。第一本賬對于維持國民經(jīng)濟穩(wěn)定運轉(zhuǎn)非常重要。收入端包括稅收收入與非稅 收入，其中，稅收收入是我國最主要的財政收入來源，其以增值稅和企業(yè)所得稅為 主，其變化具有較強的季節(jié)性特征。非稅收入方面，專項收入與國有資源（資產(chǎn)） 有償使用收入占比最高，相比于中央，地方對于非稅收入的依賴程度更高。 支出端來看，主要投向一般公共服務(wù)、外交國防、教育、科學(xué)技術(shù)等領(lǐng)域。此 外，近年來中央對地方轉(zhuǎn)移性支出力度較大，向中西部地區(qū)傾斜力度增加。 第一本賬收支總量之差即為赤字，中央赤字可以靠國債彌補，地方赤字主要依 靠新增一般債發(fā)行。

2、第二本賬：政府性基金預(yù)算。?？顚Ｓ?、以收定支是第二本賬的主要特征。其收入主要來自于國有土地使用 權(quán)出讓收入，占比 80%-90%，此外專項債收入也是政府性基金收入的重要構(gòu)成。 支出主要用于土地開發(fā)、棚改等國有土使用權(quán)出讓收入相關(guān)支出，專項債主要 發(fā)力點也是基建領(lǐng)域。可見，第二本賬重心落在土地財政上。 3、第三本賬：國有資本經(jīng)營預(yù)算。第三本賬規(guī)模相對較小，整體保持增長。其收入來自于國有資本收益，以利潤 上繳與股息股利收入為主；支出主要用于國企經(jīng)營相關(guān)支出，即第三本賬記錄的是 對國有資產(chǎn)經(jīng)營性收支活動的價值管理和分配。

4、第四本賬：社會保險基金預(yù)算。第四本賬專項用于社會保險的收支預(yù)算。收入端主要由企業(yè)職工基本養(yǎng)老保 險基金和城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險基金構(gòu)成。支出端全部用于社會保險待遇支出，養(yǎng)老保險支出占比走高，反映我國逐漸步入老齡化社會。近年來，社?；甬?dāng)期收支 缺口較大，財政補貼的規(guī)模走高。

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